En las últimas semanas, el congreso peruano ha continuado una reforma constitucional al revés, es decir, no a favor de una democratización del Perú sino en contra, tratando de hacer nuestra democracia más limitada y endeble. Además de la incoherencia, ilegalidad e inconstitucionalidad de sus reformas, de acuerdo con las propias reglas actuales, lo cual está creando un verdadero Frankestein del actual texto constitucional de 1993, se observa su claro objetivo destituyente, que busca alejar a las instituciones de la soberanía popular, para profundizar el control de ellas por las élites de poder.

En este contexto se plantea con especial énfasis la necesidad de regresar a la bicameralidad y especialmente de diseñar un senado como segunda cámara o cámara alta, aparte de la ya existente. Como lo he señalado en reiteradas oportunidades, el senado mejora la representación política y un futuro ordenamiento constitucional debería considerarlo como parte de la institucionalidad que diseñe. Sin embargo, la pregunta es ¿Cuál senado? Por lo que, considero indispensable señalar algunas características que necesariamente debe tener la cámara alta para considerarla un elemento de democratización.

Primero, no debe repetirse el “senado patricio”, es decir el senado elegido por distrito nacional único. Ello permite la elección mayoritaria de la élite limeña en la cámara alta, lo que la convierte inmediatamente en un lobby a favor de sus intereses, deformando cualquier contenido democratizador. Este senado patricio lo tuvimos entre 1980 y 1992, ya que, aunque la Constitución de 1979 diseñó un senado elegido por regiones, puso una disposición transitoria que permitía se eligiera por distrito único hasta que las nuevas regiones se conformaran. Como ello no se terminó de hacer se eligieron tres senados por distrito único, dejando en la memoria que esta es la referencia de representación para la cámara alta. 

Segundo, el senado debe regresar como cámara de las regiones o mejor de las macro regiones, mejorando el diseño de la Constitución de 1979. Esta idea del senado como cámara de origen territorial; los estados en los Estados Unidos, los lander en Alemania; es el origen de los senados modernos, ajenos a los senados aristocráticos que se remontan a la cámara de los lores en Inglaterra. Pero el senado como cámara de las regiones significa que los diversos territorios tendrán representantes directos a nivel legislativo en Lima para que velen por sus intereses, no sólo en un sentido político general como sucede en el congreso unicameral actual, sino en un sentido territorial específico que está hoy ausente.

Tercero, hay que evitar la fragmentación en la representación. Si bien el distrito único refuerza el elitismo en la representación política, los distritos regionales en el caso de la cámara alta pueden estimular la fragmentación. Por ello, en este caso donde se busca establecer una cámara de representación territorial, lo mejor sería juntar las más de dos docenas de regiones en 6 u 8 grandes macro regiones que expresen mejor la diversidad de nuestros territorios, pero a la vez no dispersen la representación. Esa era la apuesta de la carta de 1979 y lo que señalaron diversos estudios de la época, nutriendo una reflexión que luego fue dejada de lado.

Cuarto, el senado no debe repetir las funciones de la cámara baja o cámara de diputados. Ese era el defecto del senado último que tuvimos, caía en el vicio del “bicameralismo perfecto”. El senado en lo fundamental no debe tener iniciativa legislativa sino ser una cámara revisora de los proyectos que aprueba la otra cámara. A lo sumo debe tener iniciativa en temas como relaciones exteriores, defensa y descentralización; los demás asuntos deben surgir de la cámara política. Asimismo, le corresponde el nombramiento y/o ratificación de órganos como el Tribunal Constitucional, la Junta Nacional de Justicia, el Defensor del Pueblo, el presidente del Banco Central; así como los generales y almirantes de las fuerzas armadas.

Quinto, al manido argumento que señala que el senado aumentaría los costos del poder legislativo hay que responderle señalando que esto no tiene que ser así. En soles constantes el costo del anterior congreso bicameral (antes de 1992) era inferior al costo del congreso actual, lo que verdaderamente aumenta el costo del poder legislativo es la cantidad de empleados que agregan cada nuevo grupo de congresistas en el afán de acomodar a sus allegados. Un solo ejemplo, es que en el anterior congreso bicameral cada parlamentario tenía derecho a contratar tres empleados para su despacho, hoy puede contratar hasta diez empleados, multiplicando el presupuesto institucional a niveles inmanejables. Un congreso bicameral entonces no es más caro siempre y cuando se reduzca la carga burocrática, tanto reduciendo el número de empleados asignados a cada despacho como encargando a los grupos parlamentarios proveer de servicios comunes a todos sus miembros.

De no aplicarse estos criterios, —cuestión muy posible si lo que se busca es continuar en un proceso destituyente, alejado de la voluntad del pueblo soberano y no convocar a uno constituyente que busque retornar a la fuente del poder político— la propuesta de senado se convierte en otra extremidad del Frankestein que quieren imponer y que nos lleva a una peor democracia.