Una Asociación Público Privada (APP) es un contrato entre el sector público y una empresa o consorcio privado según el cual:

1. La parte privada financia, construye, opera y mantiene una obra de infraestructura que provee servicios públicos.
2. La parte privada recibe una retribución por su inversión durante un periodo de tiempo, ya sea a través del pago de tarifas por parte de los usuarios de la infraestructura (APP autofinanciable), mediante contribuciones del Estado, o vía una combinación de tarifas de usuarios y subsidios fiscales (APP cofinanciada). En concreto, a cambio de su inversión, los privados obtienen el derecho a explotar un monopolio en el área de cobertura del proyecto durante el tiempo que dura la concesión.

La regla de oro es que una APP es conveniente si y sólo si el mayor costo financiero que implica la construcción de la obra pública bajo este mecanismo en más que compensado por las ganancias de eficiencia generadas por la empresa o consorcio privado a cargo de la APP. Esta mayor eficiencia puede redundar en una mejor calidad y/o cobertura de los servicios provistos. El mayor costo financiero de una APP resulta del hecho de que bajo inversión pública directa, el sector público financia la construcción de la infraestructura, por lo que conseguiría financiamiento en mejores condiciones que cualquier empresa privada (menores tasas de interés), dado el menor riesgo asociado a la garantía soberana del Estado.

La Contraloría General de la República analizó diez contratos de APP a fin de identificar el número de adendas introducidas en cada contrato, el tiempo promedio de las renegociaciones desde su firma, y las causas recurrentes de estas modificaciones contractuales (1). Se encuentra que las APP cofinanciadas tienen más adendas (7 por contrato), en comparación a las auto-sostenibles (3 por contrato); de las 39 adendas, 13% fueron suscritas antes del año de suscripción del contrato, y 46% lo fueron antes de los tres años; los temas más recurrentes de las adendas son los referidas a obras (24% del total), financiamiento (12%), y saneamiento y actualización de áreas de terrenos (10%).

Las adendas suelen resultar en mayores costos de ejecución de las obras, los cuales se multiplican respecto del contrato original; en mayores plazos para la entrega de obras; en exenciones de algunas inversiones a los concesionarios; en menores estándares de calidad de las infraestructuras; en extensiones a los periodos de concesión; en mayores tarifas a ser cobradas a los usuarios; y/o en pagos adelantados a los concesionarios, entre otros aspectos. Todas estas calamidades son generadas por las APP, gracias a las adendas. 

Las adendas han sido el corazón del modus operandi de las APP en el Perú, donde cerca del 80% se han renegociado varias veces. Por ejemplo, de 31 APP en transporte, se han realizado 104 adendas, y de 15 APP en carreteras, se han concedido 61 adendas. Sólo en la IIRSA Sur se firmaron 22 adendas. La rapidez con que los concesionarios solicitan adendas (a veces entre la adjudicación y la firma del contrato) y la facilidad con que son concedidas, revela problemas graves en el sistema, donde el contrato termina siendo irrelevante.

Más recientemente, la Contraloría investigó 16 de los 23 proyectos ganados por Odebrecht entre 1998 y 2015, concluyendo que éstos significaron un perjuicio para el Estado de US$283 millones. Esta cifra parece estar bastante subestimada, habida cuenta de que entre 2004 y 2015 Odebrecht participó en 22 megaproyectos con un monto de inversión de alrededor de US$17 mil millones. Si es cierto que las coimas eran de entre 1% y 2% de la inversión, éstas habrían ascendido a entre US$170 y S$340 millones. Como los corruptores pagan sobornos para obtener contratos que les generan abultadas ganancias indebidas, el perjuicio para el Estado y la sociedad es su conjunto sería mucho mayor.

Entre los proyectos de APP que ganó Odebrecht están los vinculados a la Carretera Interoceánica donde participó en consorcio con la empresa Graña y Montero. En ellos la inversión original fue incrementada en 93% a través de sendas adendas. Entonces, no es posible criticar la corrupción de funcionarios ejecutada por las empresas brasileñas (¿y sus socios peruanos?) sin poner en cuestión la conveniencia de las APP. No resulta verosímil que los socios locales de las confesas empresas corruptoras brasileñas hayan estado ajenos al entramado de corrupción montado en el país. Por lo menos así lo revelan las confesiones del ex representante de Odebrecht en el Perú, acogido a la delación premiada en Brasil. Como si la corrupción, al igual que la alegría, fuera sólo brasileña.

La obra más costosa licitada en forma de APP hasta hoy es la del Gasoducto Sur Peruano. Con la presencia de Odebrecht como único postor – en consorcio con las empresas Enagas y Graña y Montero – el proyecto fue adjudicado en 2014 a un costo de US$7.300 millones. ¿Por qué hubo un solo postor? Es conocido que parte del “servicio” pagado por las firmas brasileñas del caso Lava Jato era la de acomodar las bases de licitación de modo que sólo éstas pudieran cumplir con los requisitos. Así, de más de 20 consorcios que manifestaron inicialmente su interés en participar, al final sólo quedaron dos. Y el último competidor fue descalificado horas antes de la apertura de los sobres, por razones técnicas, según Proinversión. Así se manejó la licitación del Gasoducto. Así se manejaban las licitaciones de los contratos de APP en el Perú. Y después se ha conocido que Odebrecht habría contribuido con US$3 millones para financiar la campaña del Partido Nacionalista en 2011, que llevó a la presidencia a Ollanta Humala. 

En cuanto a la IIRSA Sur, la segunda APP más importante en términos de montos de inversión comprometidos, la Contraloría ha informado que detectó un incremento de los costos de US$2.980 millones en sus cinco tramos, con relación a lo establecido en el contrato original. En comparación a los US$1.161 millones originalmente previstos, esto representa un 257% de aumento. De esta magnitud eran las modificaciones de costos introducidas por las adendas, con lo que los concursos para las adjudicaciones eran meras formalidades. Aquí también hay evidencia de corrupción según información de corruptores brasileños confesos, lo que ha determinado la orden de detención para Alejandro Toledo.

En el cuadro se muestra el incremento experimentado por algunos importantes contratos de APP en virtud de las adendas en el periodo 2005-2011. Como se observa, en algunos casos los costos más que se duplicaron respecto de los contratos originales, como en la IIRSA Sur Tramo 4 (179% de incremento equivalentes a US$681 millones) y Tramo 3 (150% o US$659 millones), y en la IIRSA Norte (112% o US$548 millones). Luego de conocer cómo operaban las empresas brasileñas del caso Lava Jato en el país, no es difícil imaginar la condescendencia con la que funcionarios corruptos aceptaron estas adendas, permitiendo así que todos los peruanos y peruanas acabáramos pagando multimillonarios sobrecostos a Odebrecht y compañía.    

Este uso, mal uso y abuso de las APP ha sido posible gracias a un marco legal que otorga plenos poderes a Proinversión para evaluar y aprobar licitaciones y contratos, incluyendo adendas, a la vez que establece que los organismos reguladores (OSITRAN, OSIPTEL, etc.) no tienen opinión vinculante, con lo cual es un saludo a la bandera. Asimismo, la Contraloría sólo emite opinión en temas que podrían comprometer la estabilidad financiera del Estado. Y tampoco es vinculante. El número de adendas debería estar limitado a tres por cada parte, la elevación de costos debería estar limitada al 10% de lo estipulado en el contrato original, y la aprobación de adendas debería contar con la opinión favorable de la Contraloría y el organismo regulador relevante.

(1) CGR (2015). “Causas y efectos de las renegociaciones contractuales de las Asociaciones Público-Privadas en el Perú”.: Contraloría General de la República. Julio.