APP: Impidiendo que el Estado implemente inversión pública directa

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Por: 

Roberto Machado

El actual Gobierno está decidido a empujar con todo la inversión en infraestructura pública vía Asociaciones Público Privadas (APP), a decir del paquete de Decretos Legislativos remitidos al Congreso a inicios de año. Esta privatización de la inversión pública fue puesta en marcha ya a fines del gobierno de Humala, que anunció que el avance de las APP irá cambiando el perfil de la inversión pública, aumentando de 7,9% de la inversión pública total en 2005-2015 a 24% en el trienio 2017-2019 (Marco Macroeconómico Multianual 2017-2019, abril 2016).

El DL 1276 emitido en noviembre del año pasado, aprueba el marco de responsabilidad y transparencia fiscal del sector público no financiero, estableciendo que la deuda bruta no puede exceder el 30% del PBI. Asimismo, crea el Fondo de Infraestructura Pública y Servicios Públicos para financiar las APP a cargo de la Agencia de Promoción de la Inversión Privada (Proinversión). Este fondo se financiaría con los saldos de libre disponibilidad del Tesoro Público de la fuente de Recursos Ordinarios, siempre que el ahorro acumulado en el Fondo de Estabilización Fiscal sea de por lo menos 4% del PBI.

Sorprende la camisa de fuerza que significa la imposición del límite de 30% del PBI a la deuda pública, cuando el Perú es el país de América Latina con la menor deuda como porcentaje del PBI (27%) después de Chile, Guatemala y Paraguay. La deuda pública es mayor en los otros países de la región. Por ejemplo, 45% del PBI en Colombia, y 37% en México, para hablar de los otros miembros de la Alianza del Pacífico. De modo que la deuda pública no es un problema para el país. Entonces, ¿qué criterio se usó para establecer que una deuda pública mayor a 30% del PBI atenta contra la sostenibilidad fiscal? De hecho, existen estudios que recomiendan un límite de 40% para países como el Perú (1). 

Mantener el límite deuda pública de 30% del PBI, dados el nivel actual de deuda y el déficit fiscal de 2,5% del PBI previsto en la Ley de Presupuesto 2017, implica que al cierre de este año, la deuda pública del sector público no financiero alcanzaría cerca de 29,5% del PBI, con lo que el Gobierno ya no tendría cómo financiar proyectos vía inversión pública directa. Por eso es que el Ejecutivo mantiene el límite de deuda pública de 30% del PBI e introduce un límite de 4% de ahorro acumulado en el Fondo de Estabilización Fiscal.

Un aspecto clave en esta estrategia es que la deuda y los compromisos de pago asociados a las APP no se contabilizan como deuda pública, por lo que no están limitados por el tope de 30% del PBI. Según la Oficina de Estadística de la Unión Europea (Eurostat), para que los compromisos asumidos por el sector público en las APP no sean contabilizados como deuda pública, la parte privada debe (a) asumir el riesgo de construcción, y (b) asumir por lo menos uno de los siguientes riesgos: el de disponibilidad y el de demanda (2). Como en la mayoría de APP los privados asumen el riesgo de construcción y el riesgo de disponibilidad (que el concesionario pueda entregar los servicios en las cantidades y calidades estipuladas en el contrato), se contabilizan fuera de la hoja de balance del sector público, a pesar de que el Estado asuma el riesgo de demanda a través de cláusulas contractuales como las de demanda mínima garantizada o de ingresos mínimos garantizados. Para algunos autores, para evitar el uso de esta “contabilidad creativa” que permita a los gobiernos usar las APP de modo de eludir las restricciones de endeudamiento público y de déficit fiscal, el costo total de los proyectos debería ser contabilizado como deuda pública durante la duración del contrato de concesión (3). Otros autores consideran que los estrictos límites sobre la deuda pública y el déficit fiscal han sido impuestos, entre otras cosas, precisamente para permitir el uso, mal uso y abuso de las APP saltándose a la garrocha estas restricciones e impedir al Estado ejecutar proyectos de infraestructura pública mediante inversión pública directa (4).

Por lo pronto, se debería aumentar el límite de deuda pública a 40% del PBI.

(1)  Ver E. Detragiache y A. Spilimbergo (2001), “Crises and liquidity: Evidence and interpretation”, IMF Working Paper WP/01/02; y C. Patillo, H. Poirson y L. Ricci (2002), “External debt and growth”, IMF Working Paper WP/02/69, Washington, DC: Fondo Monetario Internacional.
(2) “New decision of Eurostat on deficit and debt. Treatment of public-private partnerships”, 11/feb/2004. Disponible en http://europa.eu/rapid/press-release_STAT-04-18_en.pdf?locale=en. 
(3) E. Engel, R. Fischer y A. Galetovic (2014). Economía de las asociaciones público-privadas. Una guía básica. México, DF: Fondo de Cultura Económica. 
(4) D. Hall (2015). “Why Public-Private Partnerships Don’t Work. The many advantages of the public alternative”. Public Services International Research Unit. Universidad de Greenwich. Londres: Public Services International.

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